Rättsutlåtande om förslaget till ett ökat avgiftsuttag till resolutionsreserven (2017)
Ulf Bernitz, professor i europeisk integrationsrätt vid Stockholms universitet, har på Bankföreningens uppdrag granskat det svenska resolutionssystemet och regeringens förslag till ett ökat avgiftsuttag till resolutionsreserven. Uppdraget har bestått i att göra en rättslig bedömning av förslaget med särskilt beaktande av de EU-rättsliga aspekterna.
Slutsatserna i rättsutlåtandet i korthet:
1. Promemorians förslag om kraftig höjning och permanentning av resolutionsavgiften leder till att Sverige får en oerhört stor resolutionsreserv. Den skulle komma att överstiga 100 miljarder år 2023. Avgiftsskyldigheten skulle till mer än 90 procent belasta de fyra största svenska bankerna.
2. Resolutionsåtgärder är en form av statsstöd, som är noga reglerad genom EU:s krishanteringsdirektiv och bara får användas som en sista utväg för att rädda systemviktiga företag som fallerar. Redan på grundval av nuvarande regler bygger Sverige upp en resolutionsreserv som är betydligt större än vad EU kräver. En resolutionsreserv av den storlek som nu föreslås är oproportionerlig för ändamålet och strider mot EU-rättens proportionalitetsprincip.
3. Den svenska resolutionsreserven uppfyller inte EU-rättens krav på att resolutionsmedlen ska vara avskilda i en fond och omedelbart tillgängliga vid behov i ett krisläge. Resolutionsavgifterna går in i statens tillgångar som en intäkt och utgör en statsfinansiell reserv som bidrar till att finansiera statens utgifter och reducera den svenska statsskulden.
4. Den kraftiga höjning och permanentning av resolutionsavgiften som föreslås utgör i realiteten en förtäckt skatt. Denna skattehöjning presenteras på ett närmast vilseledande sätt. Även en kunnig läsare får lätt intrycket att saken gäller en förstärkning av resolutionsreserven i syfte att säkerställa att Sverige i ett krisläge ska kunna klara sina åtaganden att vidta resolutionsåtgärder.
5. Förslaget medför betydande snedvridningseffekter, som bland annat ger den bankverksamhet som bedrivs i Sverige i filialform en betydande förmån som innebär ett gynnande som utgör ett statsstöd. Går regeringen vidare med förslaget måste det anmälas till kommissionen enligt statsstödsreglerna. Det är olagligt för en medlemsstat att genomföra ett icke anmält statsstöd.
6. Statsstödsreglerna sätter snäva ramar för möjligheterna att använda resolutionsreserven för stödåtgärder. Den kan inte användas för att mera generellt motverka finansiella stabilitetskriser. Den föreslagna kraftiga ökningen av reserven kan därför inte vara motiverad av att ha medel tillgängliga för resolutionsåtgärder som är förenliga med krishanteringsdirektivet och resolutionsmekanismen. Det ger ytterligare stöd för slutsatsen att den föreslagna höjda och permanenta resolutionsavgiften utgör en förtäckt skatt.